Угроза энергетической безопасности: долгожданный ответ Европейского Союза

Автор: Джеймс ШЕРР

Вопрос быть или не быть для Европейского союза сейчас зависит от того, сумеет ли он адекватно отреагировать на угрозу своей энергетической безопасности. Если да, то это лишит противников евроинтеграции их последнего аргумента. В противном же случае об объединенной Европе можно будет забыть раз и навсегда. В те времена, когда безопасность гарантировалась главным образом силой оружия, те, кто считал, что интересы отдельного суверенного государства выше интересов союза, могли быть уверены в том, что в случае возникновения угрозы коллективной безопасности Европа всегда могла рассчитывать на помощь НАТО. Но сегодня, когда, согласно официальной энергетической стратегии России, именно энергоресурсы «в значительной мере определяют место страны в геополитике», НАТО, согласно Декларации, принятой на Рижском саммите альянса, может послужить лишь вспомогательным инструментом той работы, которую может выполнить только Европейский союз.

Но будет ли ЕС это делать? Удастся ли ему убедить «Газпром», «Транснефть» и Кремль в том, что они имеют дело не просто с объединением из 27 национальных государств, а с единым жестко регулируемым внутренним рынком? Станет ли он при­дер­живаться своих базовых принципов рыночного либерализма, прозрачности и конкуренции в отношении не только рос­сийских энергетических гиган­тов, но и ведущих энергетических компаний некоторых стран Ев­росоюза? Сработает ли самый главный принцип объединенной Европы — принцип солидарности, — когда возникнет необходимость поддержки членов содружества, оказавшихся перед угрозой ультиматумов, захвата их активов и ограничения энергопоставок, а также государств, ставших жертвами коррупции и шантажа? Сможет ли Европа проявить качество, которое Эрнест Ренан считал основным для любого государства, то, что он назвал «чувством общей жертвы»? Без этого Европейский союз будет не более чем конгломератом отдельных государств и уж тем более не сможет оставаться источником надежды и полюсом притяжения для новых членов.

Таким образом, сегодняшний евроскептик боится не мощи и силы Евросоюза, а его возможного распада и бессилия. Хотя с другой стороны, он и в этом случае найдет для себя некоторое утешение. 11 января сего года Европейская комиссия выпустила документ на 22 страницах под названием «Европейская энергетическая политика». Документ написан неожиданно прямым и откровенным языком и предлагает неожиданно смелые выводы. Речь в нем идет не только о растущей потребности Евросоюза в энергоресурсах, но и высказывается озабоченность по поводу «внешней уязвимости», являющейся результатом «продолжающейся концентрации запасов углеводородов в одних руках», «отношения к импортерам по принципу избирательности», злоупотребления монопольным положением и тотальной зависимости некоторых членов содружества от «единственного поставщика». Отсюда делается единственно воз­можный вывод, что с таким положением вещей больше мириться нельзя. В документе также указывается, что «согласованность энергетической политики» (как это уже имеет место в случае торговой политики) уже стала «ключевым вопросом геополитической безопасности», а вопросы энергетики «должны теперь занять одно из центральных мест внешнеполитической повестки дня Европейского союза».

На этой неделе главы правительств стран — членов Совета Европы соберутся, чтобы поговорить об общей энергетической политике в том виде, какой ее видит Европейская комиссия. Конечно, весьма маловероятно, что они согласятся с главным и самым радикальным выводом этого документа, а именно о необходимости «дробления» крупных национальных энергетических компаний, являющихся своего рода «мини-газпромами», контролирующими добычу, продажу и транспортировку энергоресурсов в своих государствах. Одиннадцать членов Евросоюза уже совершили переход от концепции «управляемого рынка» к конкурентному рынку, что привело к значительному повышению эффективности использования энергии и удешевлению энергоресурсов для потребителей. А вот несколько других стран не пойдут на такой шаг, по крайней мере, на данном этапе. Однако здесь показателен не этот момент, а то, что Совет Европы готов принять большинство из рекомендаций Европейской комиссии, в том числе и такие:

· Поддержка проектов, направленных на диверсификацию источников, поставщиков и маршрутов и способов транспортировки энергоносителей;

· Развитие ядерной энергетики (которая уже сейчас обеспечивает выработку более 30% потребляемой странами ЕС электроэнергии), а также новых источников энергии и разработка мер по сокращению энергопотребления;

· Совершенствование регуляторной политики с учетом всех существующих достижений в этой области;

· Принятие Плана первоочередных мер по объединению энергосистем, в том числе создание единой энергосистемы Германии, Польши и Литвы, строительство трансъевропейского газопровода (проект Nabucco, который соединит Турцию и Австрию и пройдет по территории Болгарии, Румынии и Венгрии), а также транспортировка каспийской нефти в страны Восточной Европы.

Реализация этих мер будет иметь далеко идущие последствия. Во-первых, они откроют Европейскому союзу путь к сотрудничеству с Соединенными Штатами, Азербайджаном, Грузией и другими странами, стремящимися к созданию независимых от России маршрутов транспортировки энергоносителей. Они будут способствовать решению самой острой проблемы энергетической безопасности, прежде всего Литвы и некоторых других членов Евросоюза новой волны, а именно энергетической изоляции вследствие восточной направленности их энергетической транспортной инфраструктуры и отсутствия связи с энергосистемами остальных стран-членов ЕС. А учитывая, что предложение Европейской комиссии о необходимости «дробления» национальных энергетических гигантов будет скорее всего отвергнуто, это ударит по самим же энергетическим монополиям. Они и так уже вынуждены занимать оборонительные позиции на политическом поле. А вскоре попадут и под постоянно усиливающийся законодательный пресс, учитывая требования Департамента ЕС по конкурентному праву относительно неукоснительного соблюдения законов Содружества, которые не делают исключений ни для самых сильных, ни для слабых. И если украинцы будут требовать для себя каких-то преференций в этом вопросе, то это будет означать, что они не понимают самой сути новой энергетической политики. Европейский союз начал работу по созданию единого энергетического рынка, и этот рынок будет построен на принципах либерализма. Но сможет ли ЕС добиться здесь успеха вопреки решимости России помешать ему в этом?

Российский комплекс

Российский комплекс основан, как всегда, на ее гипертрофированной самоуверенности и извечном поиске внешних врагов. С точки зрения Киева, Вильнюса или Варшавы, при президенте Путине Россия получила деньги и власть, а также решимость использовать все это в своих собственных интересах. Но с точки зрения Пекина, Токио, Сеула и даже Астаны, Россия это страна вымирающего населения, разрушающейся инфраструктуры, неэффективного управления и хронического дефицита капитальных вложений. И сотрудничать с Россией так трудно именно из-за этого комплекса ее чрезмерных амбиций и вышеперечисленных проблем, угрожающих ее безопасности. В свете энергетического сотрудничества эти трудности обусловлены четырьмя факторами:

1. Различие подходов к решению экономических проблем. Как хорошо известно в Украине, при Путине в России был дан старт активной реприватизации экономического потенциала страны, и далеко не последнюю роль здесь играют службы безопасности. Если в советские времена двигателем экономического роста и модернизации производства был оборонно-промышленный комплекс, то в нынешней России эта роль, по мнению многих, отводится именно энергетическому сектору. И хотя многие российские эксперты указывают на недостатки такой политики, она уже привела к некоторому росту благосостояния и повышению авторитета страны на международной арене. И это сильно мешает Европейскому союзу вести переговоры с Россией «с позиции своего веса и авторитета», не говоря уже о попытках убедить Москву в том, что ее подходы нуждаются в корректировке. Для российских энергетических гигантов рынок там, где присутствуют товарно-денежные отношения, пусть даже в их самом ущербном виде или с сильной монопольной составляющей. Но для Европейской комиссии монополия и рынок — понятия абсолютно несовместимые, так как в принципе последнее предполагает свободу выбора как для покупателя, так и продавца. По мнению председателя правления «Газпрома» Алексея Миллера, гарантией энергетической безопасности является сильная интеграционная вертикаль и контроль, т.е. «контроль из единого центра режимов добычи, транспортировки, хранения в подземных хранилищах и продажи»2. С точки же зрения Европейской комиссии, энергетическая безопасность обеспечивается эффективной регуляторной политикой без деления на любимчиков и изгоев, а также «диверсификацией источников, поставщиков и маршрутов и способов транспортировки».

2. Нарастающий дефицит газа. Российский топливно-энергетический комплекс все больше становится важным средством поддержания международного авторитета страны с изначально сильными позициями централизма, угрожающей демографической ситуацией и озабоченностью по поводу не только усиливающейся мощи Китая, но и растущими амбициями богатых природными ресурсами стран Центрально-Азиатского региона. Именно этим объясняются активные попытки Кремля ограничить присутствие и ослабить рыночные позиции и «центробежное влияние» независимых игроков энергетического рынка как внутреннего, так и внешнего (что хорошо видно на примере теперь уже бывшего ЮКОСа). Но без серьезной реструктуризации и либерализации рынка Россия не сможет выполнить поставленных задач по наращиванию объемов поставок энергоресурсов для внутренних потребностей и на экспорт. Три из принадлежащих «Газпрому» основных газовых месторождений уже не обеспечивают даже прежних объемов добычи. По расчетам Международного энергетического агентства, для того, чтобы удержать объем газодобычи хотя бы на нынешнем уровне, «Газпрому» к 2015 году необходимо разработать новые месторождения с совокупным ежегодным объемом добычи в 200 млрд. м3, что по подсчетам специалистов, потребует вложений в размере 11 млрд. долл. ежегодно. Этого, однако, пока не происходит. Что касается нефтяного сектора, то и здесь ситуация не внушает оптимизма.

3. Агрессивная, а не продуктивная инвестиционная политика. Проводимая «Газпромом» инвестиционная политика больше направлена на простое покрытие растущего дефицита газа в самой России, а не на борьбу с ним. Не вкладывая достаточно средств в разработку новых месторождений и модернизацию внутренней инфраструктуры, «Газпром» тем не менее проявляет повышенный интерес к экспортной инфраструктуре, скупке зарубежных компаний и участию в проектах, не имеющих прямого отношения к природному газу. В то же время он, по выражению эксперта международного фонда «Стратегия-1» Михаила Гончара, «активно охотится» за энергоресурсами в других частях света. При активной поддержке Кремля «Газпром» развернул агрессивную кампанию с использованием всех имеющихся в его распоряжении средств, направленную на срыв новых энергетических проектов, способных разрушить монополию России в этой сфере. Примерами могут служить тот же проект турецко-австрийского газопровода Nabucco или строительство Южно-Каспийской газовой магистрали. Однако на вопрос, куда же пойдет газ российской добычи, никакого более-менее внятного ответа от руководителей компании получить не удается. Но каковы бы ни были мотивы такой политики, Европейский союз не должен ее поддерживать, ибо это угрожает его собственной энергетической безопасности. В противном же случае Европа тем самым сама перекроет себе все пути к отступлению из этого уже явственно наметившегося российского энергетического тупика и станет заложницей дефицита энергоресурсов в самой России, какие бы меры та ни предпринимала, чтобы его побороть.

4. Геоэкономика ближнего зарубежья. Исторически сложившиеся связи между представителями государственных элит, схожесть культур управления и ведения бизнеса, множественные экономические связи и зависимость друг от друга будут как и прежде давать России возможность использовать геополитические уступки, компромиссы и разного рода льготы и подачки для ограничения суверенитета и самостоятельности соседних государств. Ибо если такая политика доказала свою эффективность вчера, то почему бы не использовать ее и сегодня? Но как раз сегодня перспективы такой политики выглядят в несколько ином, более тревожном свете. Когда дефицит энергоресурсов в самой России начнет неминуемо нарастать, то кто первый ощутит на себе все прелести такой ситуации, учитывая гораздо большую привлекательность европейского рынка с точки зрения доходности вкупе с потребностями российской экономики и возможностью роста народного недовольства, которого так опасаются в Кремле? Ответ очевиден: это соседние страны, зависящие от поставок российских энергоресурсов. И украинцы должны это понимать лучше кого бы то ни было. Однако находятся такие, кто в упор не хочет видеть очевидного, повторяя как заклинание мифы о «братских отношениях», которые якобы защитят Украину от ее собственной слабости и ошибок России.

Украина — стержень энергетической безопасности?

Украина действительно может сыграть здесь ключевую роль, и Европа хорошо это понимает. В конце концов именно ограничения газовых поставок в январе 2006 года побудили Европу пересмотреть свою прежде незыблемую веру в Россию как «стабильного и надежного поставщика энергоресурсов». Однако Евросоюз не знает, что делать с Украиной, и потому он занял в отношении нее выжидательную позицию. А все потому, что он отождествляет двоевластие с параличом власти, а не с дрожжами, на которых может вырасти новая власть. И в этом его ошибка. Но, кроме Юлии Тимошенко, многие из тех, кто могли бы указать Европе на эту ее ошибку, не обладают достаточными способностями к убеждению.

От Украины требуется ясность позиции. Во-первых, потому что Украина является частью энергетической проблемы Евросоюза. И не только благодаря нефтепроводу «Дружба», но и потому, что Украина, имея внутренний валовой продукт, не превышающий 25% ВВП Бельгии, стоит на шестом месте в мире по уровню потребления газа. Для повышения эффективности энергетической экономики и привлечения в нее новых инвестиций эта экономика должна базироваться на определенных законах, а не контрактах и договоренностях. И если в Брюсселе не станут узнавать украинцев, разделяющих эту точку зрения, европейский курс Украины никогда не пересечется с европейским курсом Евросоюза. Ясность позиции, а вернее, откровенность, нужна еще и для того, чтобы бороться с опасностью того, что ЕС, вооруженный скорее скептицизмом, а не реальным знанием, будет принимать решения не в пользу Украины. То есть другими словами Украина должна продемонстрировать, что она может предоставить Европе часть решения проблемы.

Первый шаг на этом пути уже сделан, и это принятый Верховной Радой и подписанный 6 февраля президентом закон о газотранспортной системе. Однако сферу применения этого закона следует расширить, чтобы не допустить следующего:

· Реализации предложений по газопроводу Богородчаны—Ужгород, которые поставят ЕС и Украину в еще большую зависимость от российского газа и сократят рынки, которые газопровод Nabucco мог бы обслуживать более эффективно;

· Предпринимаемых шагов по передаче «Газпрому» пакетов акций облэнерго в обход закона от 6 февраля;

· Реализации планов (некоторые из них уже продвинулись довольно далеко) по предоставлению доступа к черноморским месторождениям на базе межправительственных соглашений с Россией, а не открытых конкурсов, основанных на рыночных принципах;

· Окончательного захвата «Нафтогаза Украины» и передачи ключевых источников доходов из-под контроля структуры, которую можно контролировать и проверять, другой структуре («УкрГазЭнерго»), которую контролировать и проверять будет невозможно.

Инициаторы закона от 6 февраля должны проявлять большую активность и сплоченность, и не только в стенах Верховной Рады. Президент Ющенко все еще пытается понять все последствия создания «РосУкрЭнерго» и осознать свою долю ответственности за это решение, но интуиция в вопросах энергетической безопасности его не подводит. В секретариате президента и Совете национальной безопасности обороны есть очень знающие и опытные люди. Но работают ли они как одна команда? И известны ли они в европейских столицах? Занимаются ли они выработкой решений и альтернативных подходов, которые можно будет использовать, как только станет очевидно, в том числе и самому правительству, что нынешний курс ведет к капитуляции и обнищанию?

Более того, именно президентская команда, а не Верховная Рада должна заниматься выработкой решений в связи с изменениями энергетической геополитики, которые произошли в период, начиная с конца прошлого года. Первым из них было решение Азербайджана бросить вызов России, оказать помощь Грузии и продолжить реализацию проектов, которые помогут связать Европу с газовыми и нефтяными месторождениями Каспийского, Южно-Кавказского и Черноморского регионов. Эта смена курса Азербайджана явилась тем событием, которое вернуло из небытия ГУАМ. Вторым событием, изменившим энергетическую геополитику, было очевидное осознание Казахстаном того факта, что европейская концепция «диверсификации источников, поставок и маршрутов и способов транспортировки» энергоресурсов лежит в плоскости его собственных интересов, и что он сам может стать инструментом этой «диверсификации». Третьим был российско-белорусский энергетический скандал и осознание президентом Лукашенко своей вины за проводимую им политику, которая полностью лишила Белоруссию энергетической безопасности как таковой. Никогда еще, начиная с 1994 года, возможность создания прямого энергетического коридора между Балтийским и Черным морями не была такой реальной. И теперь вопрос, на который должна ответить Украина, столь очевиден, что он понятен даже ее правительству: станет ли ваша страна препятствием на этом пути или же звеном, которое свяжет эту энергетическую цепь в единое целое?

Но готов ли Европейский союз стать частью такого связующего звена? Документ Еврокомиссии об энергетической политике не дает ясного ответа на этот вопрос. Этому препятствуют слишком многие устоявшиеся догмы, особенности менталитета и узконациональные интересы. Но ясность требуется и от самого Европейского союза. Для начала он должен выяснить для себя, чего он хочет от Украины, от Южного Кавказа и от Каспийского региона, и ответить на вопрос, что он может сделать, чтобы его позиция стала понятна всем. И только тогда он сможет переформулировать этот вопрос и задать его новой власти: куда и с кем идет Украина?

Мнения, высказанные в этой статье, отражают исключительно точку зрения автора и могут не совпадать с мнением Министерства обороны или правительства Великобритании.